浅析国有企业改制中的债务处理

　　国有企业改制是目前政府工作的难点，也是法律界、企业界和百姓关心的热点问题。国企改制，就是要建立产权清晰、责权明确、政企分开、管理科学为前提的现代企业制度，最终的目的是要解决企业的发展动力问题。要建立这样的企业制度，就要在改制过程中解决资产处置、股权设置、人员安置三大问题，而在资产处置方面，债务处理显得尤为重要。目前，有些地方改制行为不够规范，改制过程中存在着诸多不良现象，如对企业债务未作清理或清理不彻底而遗漏债务、漠视债权人利益，擅自转让债务、故意“悬空”债务等等，使得债权人追索债务变得困难重重。下面就目前国有企业公司化改制过程中有关债务承担的方式和相关规定做简单阐述，以利于切实保护债权人的合法权益。

　　一、国有企业高负债的现状及其原因

　　改革开放以来,国有企业的负债经营现象日益加剧,高负债已经成为很多国有企业的一块心病,困扰着国有企业的经营和发展。国有企业的资产负债水平持续升高，长期居高不下的负债率，恶化了企业的经营条件，使得企业很难真正实现扭亏增盈，迫使企业不得不为了维持经营而继续负债，造成了一种恶性循环，从而整体上影响了整个国民经济的良性发展。

(一)我国国有企业负债现状 目前，国企的负债，比较突出的体现在企业资产负债率高和存在着大量不良债务。

　　企业资产负债率高，即过度负债。企业负债与其资产之比称为资产负债率。在西方国家一般将50%视为企业是否过度负债的“标准线”，超过则说明借入资金多于权益资金，有可能造成不良后果。一般认为，现阶段我国国有企业资产负债率在45~60%间较为适宜。但据有关方面的调查，国有工业企业的平均负债率为68.21%，有些行业偏高到80%以上,我国国有企业已出现了普遍性的过度负债现象。由于负债率的上升，相应地国有企业的利息负担也迅速增加，严重影响企业的正常生产运作。

　　从不良债务的角度来看，根据国家统计局1995年对30.2万户国有企业进行清产核资的结果，30.2万户工业企业中资产负债率在100%以上的有5.1万户，而在负债率低于100%的企业中，有6.1万户企业的损失挂帐大于所有者权益，处于实际上的资不抵债状态。这样一来，两者合计共有11.2万户企业实际处于资不抵债状态，占总户数的37.2%。由此造成的不良后果是，与这些资不抵债企业存在债权债务关系的债权方(也包括国有银行)，存在着大量的不良债权和潜亏因素，从而也会大大影响这些企业的资产状况，进而形成一个相互影响的不良债务循环圈。

(二)国有企业负债成因分析

　　我国国有企业的负债成因比较复杂，既有体制方面的原因，也有历史和现实方面的原因。

1983年以来，国家实行“拨改贷”，将对国有企业的投资由原先无偿使用的财政拨款制改变为由企业还本付息的银行贷款制，之后，1993年又进行税制改革，取消了从销售收入中提取1%补充流动资金和税前还贷的政策。这些改革措施实施后，财政就不再向国有企业注入资本金和补充流动资金，国有资本在企业总体资本中的比重就越来越小，而对银行负债部分的比重相对越来越大。

　　政府部门还直接干预企业的投资决策，要求企业盲目扩大投资规模，大大超出自有资本的承受能力。这些政府投资体制方面的原因直接造成了企业无力偿债，形成大量不良债务。

　　国有企业产权关系不明晰，不是真正意义上的法人和市场竞争主体，缺乏约束，盲目举债，不顾偿债能力与筹资风险。长期以来我国资本市场不发达，特别是实行“拨改贷”以后，国有企业只能依靠银行筹措资金，致使银行负债越来越多，并且在银行银根紧缩的情况下，企业筹资难度加大，只得高利率借款，高费用发行债券，导致负债成倍增长。另外，国有企业承担的社会职能过多，诸如保证社会人员就业、支付离退休职工养老费用、承担社会公益事业以及缴纳的各种不合理的摊派费等等，形成了一系列不合理负债。

　　二、企业改制后的债务承担主体及其法律依据

(一)如何确定债务承担的主体

　　正确确定债务的承担主体，是处理企业改制后原有债务承担问题的关键，由于各种形式的企业产权制度改革实施后所产生的法律后果不尽相同，处理时做法也不尽形同。根据法律、法规和当前企业产权制度改革的客现实际，除当事人另有约定的以外，被改制企业改制前的债务原则上应由改制后接受被改制企业资产的企业法人承担。不论企业改制采取何种形式，从法律上看，无非是企业法人的终止、变更和重新设立，原企业的资产包括债权债务总有新的承继者。

(二)由改制后的企业承担改制企业的债务，是具有法律或法理依据的

　　关于企业改制后的债务承担，在我国现行的法律法规中均有相应的规定，《民法通则》第44条第2款规定：“企业法人分立、合并，它的权利和义务由变更后的法人享有和承担。”《公司法》第100条规定：“有限责任公司依法变更为股份有限责任公司的，原有限责任公司的债权、债务由变更后的股份有限责任公司承继。”第184条规定：公司在合并、分立时，应当通知债权人，债权人有权要求公司清偿债务或者提供相应的担保，不清偿债务或者不提供相应担保的，公司不得合并或分立。第185条第三款规定，公司分立前的债务，按所达成的协议由分立后的公司承担。企业改制只是企业法人组织形式或投资主体发生了变更，并不中断法人人格的同一性，变更后的企业法人应当承担其变更前的债务。《合同法》第84条规定：“债务人将合同的义务全部或者部分转移给第三人的，应当经债权人同意。”

　　另外，最高人民法院在2001年8月颁布的《关于人民法院在审理企业破产和改制案件中切实防止债务人逃废债务的紧急通知》中，初步明确了改制中的债务承担原则，随后又于2002年12月通过了《关于审理国有企业改制相关民事纠纷案件的若干问题的规定》，对公司制改造、股份合作制改造、企业分立、合并、出售等各种改制形式的债务承担原则作了明确规定。2003年11月，国资委颁布了《关于规范国有企业改制工作的意见》，再次重申国务院的有关规定，即企业改制要征求金融债权人的同意，依法落实金融债务，否则不得进行改制。

　　三、国有企业公司化改造后，原国有企业债务的承担

　　企业改制为公司，原企业的债务由谁承担，应由公司化改制的具体形式和公司的性质来决定。由于公司化改制有整体改制和部分改制之分，同时股份制公司也有有限责任公司、股份有限公司和股份合作制公司、国有独资公司之别。每种改制形式资产处置情况不同，各类公司的性质又有差异，所以，对原企业的债务承担问题也不能一概而论。

(一)企业整体改制为投资主体多元化的有限责任公司或股份有限公司的债务承担

　　国有企业的公司化改制，实际上就是允许国家之外的其他投资人投资于国有企业，从而使该企业筹集社会资金，改变资本结构及经营管理机制，调动企业生产经营积极性，提高企业经济效益，建立现代企业制度。在这个过程中，作为民事主体的国有企业并未消灭，改制前的国有企业和公司化改制后的国有公司在法律上是一个主体，经过公司化改制的企业仍应承担改制前所发生的债务。

　　目前改制过程中往往忽视征求债权人同意的法定程序，我国《合同法》第84条规定了债务承担(这里的债务承担指债务转移或合同义务的转让)的条件：“债务人将合同义务全部或者部分转移给第三人的，应当经债权人同意。”债务承担未征得债权人同意，便不发生法律效力，一方面，债权人可以拒绝新公司的履行，另一方面，新公司并不能确定相关的债务就是自己的债务，也就不能确定自己的资产价值，影响新公司自己及他人对新公司的准确评价。对原国有企业而言，由于负债已随经营性净资产投入新公司，对偿还债务并不积极，并最终会导致诉讼而影响新公司的信誉及增加新公司的经营成本。整体改制无论是否有新的投资者参与，须将原企业净资产折股投入新公司，这里所谓净资产，并不是指原国有企业的全部资产，而是指原国有企业剥离非经营性资产、与主业无关的经营性资产后的资产。财务会计制度上的净资产系总资产减去负债的余额，净资产出资实际上是公司自愿以相当于确定的净资产中的负债数额的资产为限，对原净资产中所包含的债务额承担责任，由于作为出资人出资的净资产，与公司所接受的相当于净资产中负债额的资产总和构成原企业债务一般担保的资产，出资人也应以净资产数额为限，对原企业债务承担连带责任。

　　因此，在以全部净资产出资整体改制为投资主体多元化的公司中，债务承担主体不仅包括改制后的公司，而且应将原企业的资产管理人或出资人作为债务承担主体，只追究改制后的公司的责任，实际上并不利于债权人的保护。因为不对债务承担做出限制，可能会使公司因遗漏债务而减少公司法人财产，破坏公司财产基础，也极易给投资人变相抽回出资留下可乘之机，可能因法人有限责任制度造成对债权人的不公，最终难以实现债权人利益。

(二)企业部分改制为有限责任公司或股份有限公司债务的承担

　　企业部分改制，指原企业剥离部分资产，吸收其他投资人改制为公司，原企业仍保留，只是资产构成发生变化，实际上是企业的一种转投资行为。最高人民法院《关于审理国有企业改制相关民事纠纷案件的若干问题的规定》中第六条规定，“企业以其部分财产和相应债务与他人组建新公司，对所转移的债务债权人认可的，由新组建的公司承担民事责任；对所转移的债务未通知债权人或者虽通知债权人，而债权人不予认可的，由原企业承担民事责任。原企业无力偿还债务，债权人就此向新设公司主张债权的，新设公司所接收的财产范围内与原企业承担连带民事责任。”企业部分改制为公司的，其债务承担一般按下列原则处理：一是尊重当事人的约定原则。对转移的债务，债权人认可的，只要约定不违反法律强制性规定，就应认为有效。按约定由新公司承担。对债权人不认可的，由原企业承担，与新公司无关。二是债务随资产走的原则。原企业改制后，无能力清偿债务时，适用该原则。新公司应在其接收的财产范围内与原企业承担连带责任。

　　债务人借企业公司制改造逃债，主要反映在企业部分改制为公司的形式当中。《关于审理国有企业改制相关民事纠纷案件的若干问题的规定》中第七条规定，“企业以其优质资产与他人组建新公司，而将债务留在原企业，债权人以新设公司和原企业作为共同被告提起诉讼主张债权的，新设公司应在所接收的财产范围内与原企业共同承担连带责任。”优质资产是指企业经营活动中占居重要地位、起决定作用的财产。企业财产是企业对外债务的一般担保和物质基础，如果原企业因优质财产被转移，留下一身债务，而从根本上丧失企业法人的财产能力。这种恶意逃债行为与企业法人财产原则相悖。因此，根据债权人的请求，将新设公司与原企业列为共同被告承担连带责任，这与尊重当事人约定原则并不矛盾。因为企业改制给企业资产带来的变化，必然牵涉到债权人利益，债权人为了保护自己的合法权益，有权对企业改制合同中当事人作出的债务承担约定行使异议权，以阻止恶意逃债行为的发生。

(三)国有独资公司应当承担原国有企业的欠债

　　国有独资公司是指国家授权投资的机构或者国家授权的部门单独投资设立的有限责任公司，具有以下的法律特征：第一，国家是公司的唯一股东，由国家投资的机构或国家授权的部门代表国家拥有并行使股权。第二，是投入资产的全民性，国家参与投股的资金来源完全靠国家拨款或者授权部门以原国有企业的国有资产进行投资。第三，国有独资公司是特殊的有限责任公司，由于其股东的特殊性和唯一性，其组织制度、股权的行使等方面都不同于一般的有限责任公司。但是，国有独资公司的根本点与其他有限责任公司是一致的，公司以其全部财产对公司债务承担责任，股东以其出资额为限对公司承担责任，公司与股东是相互独立的实体。

　　国有独资公司不同于传统的国有企业。在传统的国有企业中，企业并不能独立支配企业的财产，各级政府和行业主管部门对企业行使直接控制的权力，如批准企业重大固定资产的处置，决定国家与企业财产收益的分配方式，决定或批准企业的生产性建设项目，批准企业的资产经营方式等。国家以政府管理者和企业资产所有者双重身份管理国有企业，政企职责严重混淆，企业要做的不仅是要提高经济效益，还在很大程度上承担着社会职能。在这种制度下，国有企业很难彻底转换经营机制成为真正的市场主体和法人实体。而按照现代企业制度建立的国有独资公司则真正拥有了公司法人财产权，依法独立支配公司的财产。公司的股权持有人是明确而具体的，两者的权限划分是清晰的，国家作为股东，依照法律和公司章程的规定行使股权，对公司重大的法定事项作出决策，但不能干涉公司的经营自主权。

　　原国有企业之所以转制为国有独资公司，目的是为了转换经营机制，使企业成为名副其实的企业法人。新成立的国有独资公司继续承担原国有企业的债务，既不会侵犯其他主体的合法权益，也不违背国家对国有独资公司立法的宗旨。所以，国有独资公司应当承担原国有企业的债务。

(四)股份合作公司的股东可以约定承担原国有企业的债务

　　股份合作公司是实践中创造出来的新的企业组织形式，也是我国中小型企业改制的主要形式之一。股份合作制公司有以下特征，第一、企业职工既是出资者又是劳动者；第二、企业实行一人一票民主管理制度；第三、在按劳分配为主的基础上实行按资分红和按劳分红相配合的原则；第四、实行有限责任和法人制度。根据这些法律属性，如果按资本构成、股东地位和责任形态对股份合作企业进行界定，可定为：股份合作公司注册资本由股份构成，股东按照股份和合作相结合的原则享有权利和承担义务，公司以全部财产承担民事责任的企业法人。股份合作公司的股东之所以能够走到一起不仅仅是资金的联合，也是资信的联合，优势的联合，也不排斥其他投资者未获取国有企业的无形资产，而通过公司章程和其他形式确定或者约定自愿承受原国有企业的债务，与国有企业合股成立股份合作公司。所以，股份合作公司可以承受原国有企业的债务，但前提条件是其它股东在公司成立时已通过各种方式承认或者默认可以承受原国有企业的债务。

　　综上，通过企业改制建立新型的市场经济模式，以现代企业制度来规范公司运作，是我国经济体制改革的重中之重。在企业改制过程中，出现问题也是再所难免的，但我们有理由相信，随着国家法律法规及相关政策的进一步完善，企业改制的具体操作也必将越来越合法、规范，借改制之名逃废债务的行为会逐步减少并最终被制止。